Indefinição e boas intenções: as orientações da Comissão Europeia para a mitigação de riscos sistémicos no contexto dos processos eleitorais

introdução

Em 2024, mais de oitenta países ao redor do mundo Eles realizarão eleições. Mais de dois mil milhões e meio de pessoas – mais de um quarto da população mundial – irei votar este ano. Este é um acontecimento sem precedentes para a democracia: a maior ano eleitoral da história. Vários estados membros da União Europeia realizarão eleições este ano e, entre 6 e 9 de junho, elegerão também os deputados que os representarão no Parlamento Europeu durante os próximos cinco anos.

Com as eleições europeias à porta, a Comissão Europeia publicou, no dia 26 de março de 2022, as “Diretrizes sobre a mitigação de riscos sistémicos para processos eleitorais para fornecedores de plataformas online de grande dimensão e motores de pesquisa online de grande dimensão”. Estas aplicam-se apenas aos processos eleitorais dos estados da União a nível nacional e às eleições para o Parlamento Europeu.

II. As Diretrizes como medidas de mitigação de riscos

As Diretrizes foram emitidos pela Comissão Europeia no âmbito do sistema de detecção, análise e mitigação de riscos criado pela Lei dos Serviços Digitais da União Europeia (doravante, DSA). A Seção 34 do DSA obriga mecanismos e plataformas de pesquisa on-line de muito grande porte (doravante: VLOPs e VLOSES) para detectar, analisar e avaliar riscos sistémicos decorrentes da concepção, utilização ou operação dos seus serviços. Entre os riscos que devem avaliar está “qualquer efeito negativo real ou previsível no discurso cívico e nos processos eleitorais”. Por sua vez, o artigo 35 obriga estes fornecedores a aplicar medidas de mitigação para estes riscos que são “rrazoável, proporcional e eficaz, adaptado aos riscos sistémicos específicos identificados nos termos do artigo 34.º”, e habilita a Comissão a publicar orientações para a mitigação dos riscos, contendo boas práticas e recomendações para possíveis medidas. Embora a sua adoção não seja obrigatória, a Comissão Europeia avisou aos fornecedores que, caso não os cumpram, devem “provar à Comissão que as medidas alternativas tomadas são igualmente eficazes na mitigação dos riscos”. Cabe esclarecer que, por aplicação das regras gerais dos artigos 34.º e 35.º do DSA, estas orientações não são exaustivas, ou seja, poderão ser aplicadas outras medidas não especificadas no documento, devido aos riscos detectados por cada plataforma em os produtos e serviços que oferece.

O artigo 35.º, n.º 3, da ASD prevê que, antes da publicação de orientações sobre mitigação de riscos sistémicos, a Comissão Europeia realize consultas públicas. O consulta, para o qual a CELE contribuiu comentários, ocorreu entre 8 de fevereiro e 7 de março de 2024. A Comissão publicou uma versão preliminar das Diretrizes juntamente com um questionário sobre elas que poderia ser respondido, no todo ou em parte. O resumo oficial das contribuições recebidas pode ser baixado em este link.

III. Sobre o conteúdo das diretrizes

As Diretrizes, publicado em 26 de março de 2024, refere-se às plataformas como “fóruns importantes para moldar o debate público e o comportamento dos eleitores”. Alertam para a existência de uma série de fenómenos a eles relacionados que geram um “risco acrescido” para a integridade dos processos eleitorais. Entre esses riscos estão as ameaças relacionadas à manipulação e interferência de informações por parte de autoridades estrangeiras (FIMI, por sua sigla em inglês), a proliferação de discursos de ódio, desinformação, conteúdo extremista difundido com a intenção de radicalizar as pessoas e conteúdo gerado por meio de inteligência artificial generativa. Diante desse panorama, propõem uma série de recomendações para os provedores de VLOPs/VLOSEs adotarem antes, durante e depois das eleições.

Em termos gerais, a Comissão recomenda que as plataformas tenham especialmente em conta o impacto das medidas de mitigação dos riscos nos direitos fundamentais, especialmente na liberdade de expressão, incluindo a expressão política, a paródia e a sátira. 

Recomendações mais concretas incluem medidas como a divulgação de informação oficial sobre as eleições; iniciativas de alfabetização mediática; medidas para contextualizar as publicações; maior grau de transparência sobre os sistemas de recomendação das plataformas e maior controle dos usuários sobre seus feeds; maior transparência e informação sobre propaganda eleitoral; cooperação com autoridades nacionais (limitada à partilha de informação oficial e à colaboração com informação para análise e mitigação de riscos), peritos independentes e organizações da sociedade civil; colaboração com meios de comunicação independentes, verificadores de factos, universidades e outras partes interessadas relevantes em iniciativas para melhorar a identificação de informações fiáveis ​​e implementação de mecanismos internos de resposta a incidentes envolvendo a gestão superior das plataformas. Uma recomendação importante é contar com recursos de moderação de conteúdo no idioma local e com conhecimento das especificidades nacionais e/ou regionais, e designar equipes específicas antes de cada eleição, dotadas de recursos proporcionais aos riscos definidos para a eleição em questão, com os conhecimentos especializados relevantes em moderação de conteúdos, verificação de factos, cibersegurança, desinformação e FIMI, direitos fundamentais, etc. 

No que diz respeito a conteúdos específicos, encorajamo-lo a tomar medidas para abordar conteúdos ilegais, como o incitamento à violência e ao ódio, na medida em que tais conteúdos possam afetar a liberdade de expressão, inibindo ou silenciando vozes no debate democrático. As Diretrizes também recomendam o estabelecimento de medidas para reduzir a proeminência da desinformação, como a desmonetização de conteúdos que tenham sido declarados “falsos” após um processo de verificação ou provenientes de contas que já publicaram informações falsas, evitando que sistemas de publicidade gerem incentivos à disseminação de desinformação ou conteúdo FIMI ou discurso de ódio, extremista ou radicalizado, estabelecer procedimentos para detectar e impedir a manipulação do serviço através da criação de contas “não autênticas” ou botnets, ou o uso enganoso de um serviço e implementar medidas de mitigação de risco em relação a a criação e disseminação de conteúdo gerado com IA generativa.

4. Nossa análise

Concordamos com a Comissão Europeia no papel e na relevância que atribui às plataformas da Internet como um dos principais fóruns de circulação de ideias políticas e de disputas de sentido. Na Europa, mais e mais pessoas Eles os usam como uma de suas principais fontes de informação. Por esta razão, valorizamos especialmente a referência que as Diretrizes fazem à importância da proteção da liberdade de expressão e do pluralismo na implementação destas medidas e a inclusão da recomendação de estudos de impacto sobre os direitos humanos, conforme sugerido pelo CELE durante o processo de consulta.

A Comissão Europeia, no entanto, baseia-se em duas suposições que não estão totalmente comprovadas. Por um lado, entendem que a desinformação é uma causa eficiente de polarização, apesar de os estudos académicos não serem conclusivos sobre o assunto. Há estudos que sugerem que a desinformação é uma consequência da polarização e não a sua causa. Por outro lado, a adopção das medidas recomendadas levaria, em alguns casos, a controlos especialmente rigorosos do discurso durante os períodos eleitorais. A suposição preocupante aqui é que maiores controles sobre o discurso deveriam ser aplicados em contextos eleitorais. Pelo contrário, comunidades políticas vigorosas necessitam de um debate público amplo, robusto e desinibido que crie as condições para que todas as opiniões possam ser ouvidas, e isso só pode ser alcançado com uma maior circulação de ideias. Em qualquer caso, durante os períodos eleitorais, o discurso político deve ser especialmente protegido (cf. ACNUDH, “Monitorização dos Direitos Humanos no Contexto Eleitoral”, pág. 9). Teria sido até interessante observar alguma disposição que tende a exigir maior grau de certeza do que o habitual para moderar conteúdos sobre assuntos de interesse público relacionados ao processo eleitoral, figuras públicas ou candidatos a cargos eletivos, durante a vigência das campanhas.

Estritamente falando, estes dois erros não são exclusivos destas Directrizes, mas sim herdados da abordagem de “riscos sistémicos” da DSA. De acordo com os seus artigos 34 e 35, quanto maiores os riscos, mais intensas devem ser as medidas de mitigação implementadas. Esta leitura constituiria um desvio explícito do disposto no artigo 10.º do Convenção Europeia de Direitos Humanos e no artigo 19.º do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, que impõem que as limitações estatais à liberdade de expressão devem ser previstas por lei e devem ser necessárias numa sociedade democrática. No âmbito do DSA, a natureza do teste de proporcionalidade que as limitações à liberdade de expressão devem superar ao abrigo das normas internacionais de direitos humanos é alterada em dois sentidos: por um lado, o escrutínio é “terceirizado” para as plataformas, que devem encontrar os riscos, analisá-los e mitigá-los; Por outro lado, a DSA perde de vista a exigência do direito internacional em matéria de direitos humanos de utilizar os meios menos restritivos em matéria de direitos humanos (“medidas de mitigação”) possíveis para cumprir os objectivos do governo (“redução de riscos”). Pelo contrário, a DSA exige que as medidas sejam adaptadas à magnitude dos riscos detectados.

Outra deficiência que as Diretrizes têm em comum com a DSA é a imprecisão em alguns dos seus termos principais. A falta de uma definição legal de “risco sistémico”, um conceito nodal no quadro da lei, gera dificuldades no resto do sistema e deixa as plataformas e o resto dos intervenientes (auditores, sociedade civil, academia) sem soluções concretas. parâmetros para funcionar ou uma linguagem comum. Concede também uma enorme margem de discricionariedade à Comissão na sua aplicação. Mesmo vários dos riscos específicos identificados são extremamente vagos, tais como os efeitos negativos no discurso cívico e nos processos eleitorais. 

As directrizes visavam esclarecer conceitos-chave e estabelecer padrões concretos para o período eleitoral iminente. No entanto, não definem o que deve ser entendido por termos-chave como “desinformação”, “discurso extremista” ou “integridade do processo eleitoral”. A utilização de conceitos abertos como esses carece da especificidade necessária para orientar as ações das plataformas.

Entre outras coisas, é urgente distinguir entre conteúdos legais e ilegais, tal como As soluções que a Comissão pode recomendar em relação a cada um são diferentes. Na ausência de uma distinção clara, algumas das medidas sugeridas nas orientações criam incentivos errados para as empresas. Por exemplo, a sugestão de desmonetizar conteúdos que foram declarados “falsos” por verificadores de factos independentes ou que provêm de contas que publicam frequentemente falsidades pode muitas vezes constituir uma forma indirecta de censura estatal. Por seu lado, a falta de adopção de uma definição de “FIMI” e a grande imprecisão daquelas que até agora foram adotados (apesar do esforços que foram feitos para defini-lo) é problemático e encoraja o silenciamento de vozes críticas do exterior.

Finalmente, as Diretrizes contêm uma seção dedicada à troca de informações entre plataformas e entre estas e os estados. Esta medida foi duramente criticado pela sociedade civil durante o período de consulta e acabou por ser revisto para incluir recomendações de transparência nas comunicações entre estados e plataformas e recomendar a intervenção de Coordenadores de Serviços Digitais nas comunicações. Apesar disso, a sugestão de que os estados poderiam informar as plataformas sobre “possíveis riscos para o processo eleitoral, que podem informar medidas de mitigação”, poderia levar a formas sofisticadas de pressão (“mandíbula").

V. Olhando para o futuro

Em termos gerais, muitas das soluções propostas pela Comissão Europeia são corretas e proporcionais, como as que defendem uma maior circulação de informação, literacia digital, implementação de equipamentos específicos e transparência.

Conforme destacado, existem outros aspectos que merecem ser analisados ​​mais de perto e substituídos. A proximidade das eleições para o Parlamento Europeu pode ter conspirado contra uma elaboração mais completa destes guias.

Contudo, a publicação das Diretrizes marca apenas o início do processo. Estas recomendam que o VLOPS elabore relatórios pós-eleitorais que analisem a eficácia das medidas de mitigação de risco implementadas - incluindo o cumprimento de métricas e outros objectivos internos -, lições aprendidas e áreas a melhorar. A Comissão recomenda também que estes relatórios tenham uma versão pública.

Felizmente, as Diretrizes prevêem a sua revisão pela Comissão Europeia, que nesse empreendimento terá em conta “a experiência prática adquirida e a velocidade dos desenvolvimentos tecnológicos, sociais e regulatórios na área”. Será fundamental, então, estar atento à forma como as plataformas atuam durante o período eleitoral, às investigações e processos que a Comissão inicia em virtude da aplicação destas regras, e às informações que surgem das versões públicas dos relatórios das próprias empresas, para influenciar positivamente a modificação das Diretrizes na direção certa.