Un informe de INDEC sobre Acceso y uso de tecnologías de la información y la comunicación (Informes Técnicos. Vol. 4, nº 83: Ciencia y tecnología. Vol. 4, nº 1) del último trimestre de 2019 muestra que 84 de cada 100 personas en Argentina tiene un teléfono celular y 80 de cada 100 usan internet, pero solo 60 de cada 100 tienen computadora. Además, el informe muestra que a mayor nivel educativo, mayor es el acceso a internet. De las personas con primaria completa, el 57,7% accede a internet pero sólo el 11,7% tiene una computadora, mientras que entre quienes cuentan con un nivel educativo universitario, los números ascienden a 95,4% en acceso a internet y 71,8% tienen una computadora.
Los países de América Látina y el Caribe, a excepción de Chile, ocupan el grueso en la parte inferior del ranking de los 65 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en el que Argentina se encuentra en el puesto 47 en relación al desarrollo de su banda ancha. Según el informe de 2018 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está entre los primeros 10 países de los 26 de América Látina y el Caribe. Las diferencias más importantes entre regiones se hallan en los pilares analíticos “infraestructuras” y “Políticas Públicas”. En el informe se destaca la relación entre desarrollo económico de los países y su desarrollo en términos de comunicaciones electrónicas y conectividad, estimando que un aumento promedio de 10% en la penetración de banda ancha en los países de América Latina y el Caribe provocó una subida de 3,19% del PIB y de 2,61% de la productividad. Además, destaca la dependencia cada vez mayor de las TIC que tienen los sectores públicos y privados de la educación, la salud y el desarrollo productivo; dependencia que en el marco de la crisis sanitaria por el Covid-19 resulta evidente. El déficit en materia de infraestructura de telecomunicaciones adquirió aún más notoriedad debido a la situación extraordinaria que trajo la pandemia y que obligó a trasladar actividades diarias al ámbito digital dejando fuera a quienes no tienen acceso.
La relevancia que tiene el tema en el Congreso Nacional Argentino se ve reflejada en el volumen de proyectos de ley que hacen foco en el acceso a Internet. Del total de proyectos de ley de 2020 recabados por el Observatorio Legislativo del CELE hasta el mes de octubre (16 en total), ocho de ellos hacen foco en el acceso a Internet. La mitad de los proyectos de ley buscan la regulación económica, definiendo a Internet como servicio público, esencial, estratégico y como derecho humano, y estableciendo la gratuidad de tráfico de datos con fines específicos.
En materia de políticas públicas tendientes a garantizar acceso a internet uno de los ejemplos más relevantes a nivel nacional en la última década fue el plan nacional de telecomunicaciones Argentina Conectada de 2010. El plan fue un conjunto de políticas que integraba distintas iniciativas en materia TIC, desde el despliegue de la televisión digital terrestre, la mejora en la gestión en las comunicaciones entre las distintas áreas de gobierno, hasta la entrega de computadoras portátiles en instituciones educativas y el despliegue de infraestructura, entre otras, con el fin de ampliar la red argentina de tecnologías de la información y comunicación y achicar la brecha digital.
Sus objetivos fundamentales eran disminuir el costo de los servicios de banda ancha en el país, incrementar la cobertura y mejorar la calidad del servicio, con especial énfasis en aquellas zonas más aisladas y de menor interés para los operadores del sector privado. Para ello preveía el desarrollo de una Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), el establecimiento de un punto de acceso a la red (NAP, por sus siglas en inglés) nacional y NAP provinciales operados por Arsat, y el uso del Fondo de Servicio Universal, con el objetivo de que todos los hogares del país tengan para 2015 acceso a internet. Sin embargo, para el año límite se había construido un número significativamente menor de kilómetros respecto a los declarados en los objetivos del Plan (6.800 de los 36.000 kilómetros propuestos) y se construyeron tramos de red en zonas que ya eran atendidas por operadores privados. En cuanto a la construcción de NAP nacional y provinciales, el objetivo no estaba especificado de manera clara y concreta (no se declaran números, ubicación, etc.) dificultando la medición de la efectividad del Plan. Lo que sí se planeaba era que estén construidas para 2015, pero para la fecha lo que se construyó en el marco del plan fue el datacenter ubicado en la localidad bonaerense de Benavídez.
Tampoco se construyeron los NAPs provinciales. En consecuencia, los únicos NAPs que existen en Argentina son privados. En cuanto al tercer objetivo del Plan, los distintos expertos consultados, incluso ex funcionarios que participaron del plan Argentina Conectada, coinciden en que los fondos estuvieron desconectados del programa salvo por la iniciativa vinculada a los establecimientos educativos, de la que tampoco existe demasiada información oficial en cuanto a su implementación. En este sentido, Argentina comparte una característica general de estos planes en América Latina, que es la falta de articulación de los planes nacionales de banda ancha con este tipo de fondos.
El análisis de algunos aspectos del plan nacional puede leerse en la investigación de Verónica Ferrari para el CELE (2016) “Acceso a Internet en Argentina. Lecciones aprendidas del plan Argentina Conectada”. Allí se plantean lecciones surgidas del Programa de Argentina Conectada que podrían contribuir al diseño de las políticas públicas que han de adoptarse en Argentina a fin de promover mayor y mejor acceso a internet a nivel nacional. Las lecciones aprendidas giran en torno a los objetivos, plazos, supervisión y control, presupuesto y monitoreo, y participación multisectorial.
El 21 de agosto el presidente argentino Alberto Fernández firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 690/2020, que aplica modificaciones a la Ley N° 27.078 (conocida como “Ley Argentina Digital”), en el que se consideran las recomendaciones de la ONU sobre la relevancia de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) para el desarrollo de una sociedad más igualitaria y la importancia de que a todas las personas les sea garantizado su acceso a las mismas. El DNU vino a saldar un debate que ya estaba en marcha en el Congreso y que técnicamente debió haberse resuelto en dicho foro. Sin perjuicio de ello, el DNU plantea al acceso a internet como uno de los derechos esenciales que toda persona posee con el propósito de ejercer y gozar del derecho a la libertad de expresión. Desde este marco es que en el Artículo 1° del DNU 690/2020 se establece que “los Servicios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y el acceso a las redes de telecomunicaciones para y entre licenciatarios y licenciatarias de servicios TIC son servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia. La autoridad de aplicación (ENACOM) garantizará su efectiva disponibilidad”.
Cuatro días después del DNU presidencial, las autoridades de ENACOM denunciaron que en Argentina hay 5 millones de hogares sin internet y coincidieron en que no se puede ignorar la desigualdad en torno al acceso a las comunicaciones. Entonces, ¿qué quiere decir que internet sea un servicio público? ¿Cómo se garantiza la llegada de internet a todos los hogares del país? Si bien el decreto avanza en el reconocimiento del acceso a internet como derecho, poco dice sobre qué políticas tomará el Estado para garantizar la prestación de dicho servicio y su expansión territorial.
En septiembre, el presidente Alberto Fernandez presentó en la sede de ARSAT el nuevo Plan Argentina Conectada 2020-2023 y el 13 de octubre autoridades del Poder Ejecutivo presentaron ante la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado de la Nación algunas particularidades del Plan. En la reunión expusieron Micaela Sánchez Malcom, Secretaria de Innovación Pública, Martín Olmos, Subsecretario de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Nestor Pablo Tognetti, presidente de ARSAT y Gonzalo Carbajal, Coordinador General del Consejo Asesor del Sistema Argentino de Televisión Digital. Radio y Televisión Argentina S.E., entre otros. Algunos datos mencionados y a destacar son:
- Los cuatro ejes centrales del Plan: el Sistema Satelital Argentino, el Centro Nacional de Datos (CND), la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), Televisión Digital Abierta (TDA). Se realizarán inversiones en los 4 ejes mencionados.
- Con respecto a la REFEFO, se construirán 4.408 km de fibra óptica para llegar a 38.808 km iluminados en 2023. La penetración actual sería del 63%. Con la REFEFO 3, 490 mil personas se sumarán a la red de fibra óptica y se estima que para 2023, 22 millones de personas en Argentina estarán conectadas a la Red Federal de Fibra Óptica..
- Se revalorizará el Centro Nacional de Datos para mejorar y ampliar los servicios de la nube del Estado, además de actualizar los sistemas de back up y grupos electrógenos.
- Se construirá el ARSAT-SG1 y se lanzará en la primera mitad de 2023, satélite que brindará conectividad satelital de alta calidad a 200 mil hogares rurales de Argentina. Este satélite de nueva generación tendrá una mayor carga útil que los ARSAT 1 y 2.
- Se firmaron 3 convenios marcos con las provincias de Entre Ríos, San Juan (para incorporar 600 km de fibra y 24 nodos) y Tierra del Fuego, donde había un sólo proveedor mayorista y a través del convenio con ARSAT se iluminarán 5 localidades de la provincia con fibra óptica para mejorar la competencia y calidad de internet de la provincia. También están trabajando en convenios marcos con las provincias de Rio Negro, La Pampa, Neuquén y Santa Cruz.
- En relación a la televisión digital abierta se buscará mejorar el sistema de transmisión a través de la inversión. En este sentido, se actualizarán y recuperarán 100 estaciones de transmisión. Además, el Consejo Asesor del Sistema Argentino de Televisión Digital. Radio y Televisión Argentina S.E articulará con el ENACOM y la Secretaría de Innovación Pública el “apagón analógico” o “encendido digital” para agosto de 2021 (si bien inicialmente estaba previsto tuviera lugar en 2019). 10 millones de hogares accederán a un servicio de TV de calidad.
Atento el nuevo plan Argentina Conectada 2020-2023, compartimos a continuación algunas de las lecciones aprendidas que desde el CELE hemos detectado en 2016 a raíz del análisis pormenorizado del plan nacional de 2010.
- Respecto de los objetivos: como señala la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones, las metas de estos planes, aunque con cierto grado de ambición, deben ser realistas, ya que el establecimiento de metas inviables impacta negativamente en el plan en tanto afecta su credibilidad y la de los agentes involucrados.
- Respecto de la implementación: El diseño de los planes debe prever plazos viables para la implementación. La puesta en práctica de Argentina Conectada se dio con retrasos en los plazos. La Auditoría General de la Nación señaló en distintas instancias durante la ejecución demoras en las obras e irregularidades en las licitaciones. Si bien de la consulta con los distintos sectores involucrados se desprende la importancia del tendido de una red federal nacional, representantes tanto del sector privado como ex funcionarios involucrados en el armado del plan coinciden en que no se puede evaluar su impacto en la mejora en la calidad del servicio ni en el precio del servicio en el hogar en tanto la red no está funcionando. A cinco años desde su inicio, la red troncal aún no se encontraba en funcionamiento, ni se habían alcanzado las metas en cuanto a nuevas localidades conectadas. Tampoco se lograron los objetivos en cuanto a construcción de puntos de acceso nacionales o provinciales. Por otra parte, futuros estudios deberían ahondar en el impacto que tuvo la red (o el anuncio de su tendido) en los precios de interconexión, en tanto otro de los objetivos declarados era enmendar la disparidad de los costos, fundamentalmente en el interior del país.
- Respecto de la auditoría y acceso a la información: el cumplimiento de estos objetivos que mencionamos antes debería ser monitoreado durante la implementación de este tipo de planes. La elaboración de indicadores y la publicación periódica de información oficial fácilmente accesible son elementos clave. La puesta en práctica de Argentina Conectada estuvo marcada por la falta de información pública sobre el progreso del plan. Aunque el plan preveía mecanismos de monitoreo de avances la información no estuvo disponible durante la implementación. El único informe de gestión accesible fue el publicado en 2012 que evalúa el primer año. El acceso a la información pública es clave para poder medir la implementación de estos planes. Además, para poder ejercer este derecho de acceso a la información son imprescindibles políticas que fomenten el acceso a la infraestructura y la conectividad de calidad a internet.
- Respecto del Fondo de Servicio Universal: los problemas de recaudación y ejecución del Fondo de Servicio Universal exceden (y anteceden) al plan Argentina Conectada. El Fondo prácticamente no fue ejecutado desde su conformación en 2001, y la falta de transparencia en su uso persistió en el período 2010-2015. Durante la implementación del plan Argentina Conectada solo se usaron recursos del Fondo para los programas de conexión a establecimientos educativos.
Si se planea el uso de este tipo de fondos, debería en todos los casos ser parte de un proceso transparente y participativo, incorporando la visión de los diversos actores involucrados. La participación sólo puede garantizarse mediante la transparencia activa, por ejemplo, mediante la publicación y difusión de informes periódicos para medir su uso en relación a objetivos claramente fijados.
- Respecto de la participación multisectorial: La viabilidad y la legitimidad de este tipo de iniciativas depende en gran medida de la participación multisectorial que los caracterice. Los espacios de participación previstos originalmente en el Plan Argentina Conectada 2010 (que incluían representantes gubernamentales, del Congreso, universidades, representantes sindicales, operadores de telecomunicaciones, desarrolladores de software, sociedad civil, entre otros) nunca se pusieron en práctica.
El déficit en materia de infraestructura de comunicaciones en Argentina debe ser atendido de manera inaplazable y efectiva. Esta realidad debe ser saldada a través de una intervención estatal que permita el goce efectivo y universal de los beneficios del acceso a las telecomunicaciones y a la información en todo el territorio. Existe tanto a nivel internacional como regional y nacional un análisis más pormenorizado de lo que significa el acceso a internet como derecho o como medio para el ejercicio de derechos. Este acceso no se trata meramente de una conexión. La Relatoría de libertad de opinión y de expresión de ONU señaló que “los Estados deben adoptar políticas y estrategias efectivas y concretas, elaboradas en consulta con los integrantes de todos los segmentos de la sociedad, incluido el sector privado, así como los ministerios gubernamentales pertinentes, para que Internet esté ampliamente disponible y sea accesible y asequible para todos”. La Relatoría Especial para la libertad de expresión de la OEA en su informe de 2013 “(…) se deben tomar acciones para promover, de manera progresiva, el acceso universal no solo a la infraestructura, sino a la tecnología necesaria para su uso y a la mayor cantidad posible de información disponible en la red; eliminar las barreras arbitrarias de acceso a la infraestructura, la tecnología y la información en línea; y adoptar medidas de diferenciación positiva para permitir el goce efectivo de este derecho a personas o comunidades que así lo requieran por sus circunstancias de marginación o discriminación”.
En pos de una efectiva aplicación de políticas públicas, la revisión de las lecciones aprendidas en experiencias previas es condición necesaria. La intervención debe tener objetivos viables, ser de carácter legítimo a través de la posibilidad de monitoreo y acceso a la información pública, ser transparente en cuanto al uso de fondos. Debe contar con la participación de pluralidad de actores de todos los sectores involucrados. Evitar errores del pasado permitirá que la implementación de políticas públicas sea efectiva y genere los cambios necesarios para una mejora en el acceso a internet en todo el territorio nacional.
Por: Lucila Ailén Tula
PhotoCredit: Dataplugs Limited
