TikTok bajo amenaza en Estados Unidos y la Unión Europea: ¿Qué implicaciones tiene para la libertad de expresión?
I. Introducción
Cuando en septiembre de 2016 la empresa tecnológica china ByteDance lanzó TikTok, probablemente pocos habrán vaticinado su vertiginoso ascenso: tuvieron que pasar solamente dos años para que la plataforma superara en descargas a gigantes consolidados como Facebook, Instagram, Snapchat y YouTube. Como si fuera poco, TikTok rebasó los mil millones de usuarios activos mensuales en tan sólo cinco años, mientras que Facebook y YouTube alcanzaron esa cifra recién ocho años después de sus respectivos lanzamientos.
Lo más notable de la plataforma china no es sólo su magnitud: sorprende también su capacidad de transformación. Si inicialmente fue concebida como una plataforma para la creación de vídeos humorísticos y musicales, con el paso del tiempo TikTok evolucionaría hasta convertirse en lo que es actualmente, un híbrido inédito entre red social y motor de búsqueda: a pesar de que sus características se asemejan en no menor medida a las de, por ejemplo, Instagram, muchos de sus usuarios también recurren a TikTok para buscar la misma información que en otro momento hubieran googleado.
No debería sorprender, entonces, que tanto por su masividad como por su singularidad, TikTok haya comenzado a ejercer una influencia gravitante en el panorama digital contemporáneo. Es cierto: con el incremento en popularidad sobrevino una mayor cantidad de usuarios. Pero, paralelamente a este proceso, los cada vez más recurrentes cuestionamientos a las aparentemente laxas políticas de privacidad y transparencia de la plataforma china (que, por ejemplo, permitieron a ByteDance espiar periodistas) dieron forma a una narrativa dispuesta a desacreditar su legitimidad.
A grandes rasgos, son dos tipos de acusaciones las que flanquean a TikTok: por un lado, aquellas que representan a la plataforma como una herramienta de vigilancia del gobierno chino, y que por ende consideran que su uso supone una amenaza a la seguridad nacional, especialmente en los Estados Unidos. A este propósito, suele invocarse que las políticas de integridad, privacidad y transparencia de TikTok proveen estándares menores de protección que los de su competencia. Por otro lado, producto de que los usuarios tienden a hacer un uso de la red social profundamente inmersivo y notoriamente prolongado en el tiempo, no pocas voces han considerado que TikTok genera adicción en sus usuarios más jóvenes. Una versión hiperbólica de esto último considera que la red social china es “fentanilo digital.”
Estos enunciados, o una combinación de ellos, están siendo utilizados para justificar y promover la prohibición o baneo de TikTok. A estos avatares, Estados Unidos y, más recientemente, la Unión Europea, no son ajenos.
II. Estados Unidos
El 24 de abril de 2024, el presidente Joe Biden promulgó la “Protecting Americans From Foreign Adversary Controlled Applications Act” (Ley para Proteger a los Americanos de las Aplicaciones Controladas por Adversarios Extranjeros), que obliga a la empresa china ByteDance a vender su participación en Tiktok en los Estados Unidos en el término de nueve meses, bajo amenaza de prohibir la prestación de su servicio en ese país. La Ley, que obtuvo amplio apoyo de ambos partidos -algo difícil de encontrar en el Congreso de los Estados Unidos cuando de regulación de internet se trata- fue incluida en un paquete legislativo que incluía ayuda financiera para Israel y Ucrania, para facilitar su paso expedito por el recinto.
Tiktok cuenta aproximadamente 170 millones de usuarios sólo en los Estados Unidos. Los argumentos expuestos por los legisladores para aprobar esta iniciativa tienen que ver con la seguridad nacional. La plataforma Tiktok, que no está disponible en el territorio chino, es de titularidad de la compañía Bytedance Ltd., registrada en las Islas Caimán. Tiktok, por su parte, tiene oficinas en Singapur y Los Angeles, según detalla la compañía, que niega tener vínculos directos con el gobierno chino, aunque reconoce que éste tiene un 1% de las acciones de su subsidiaria Douyin Information Service Co., Ltd., por exigencia de la ley de ese país. Lo cierto es que los congresistas de los Estados Unidos mantienen una actitud escéptica respecto de las afirmaciones de Bytedance, que asegura ser completamente independiente del gobierno y del Partido Comunista chino.
Si bien la información específica considerada por el Congreso para tomar esta medida no fue revelada al público, las preocupaciones de los legisladores parecen reducirse a tres puntos principales. Por un lado, existe la sospecha de que las empresas tecnológicas chinas trabajan en estrecha vinculación con el gobierno de ese país, quien le exigiría la entrega de una gran cantidad de los datos de sus usuarios, incluso de aquellos ubicados en los Estados Unidos. De otro lado, también existen sospechas de que Tiktok podría manipular su algoritmo de modo que los usuarios encuentren en su feed contenido que beneficia a ciertos puntos de vista, particularmente propaganda del gobierno chino y contenido afín al Partido Comunista de ese país. El congresista republicano Mike Flood llegó a escribir en una op-ed del 2023 que Tiktok es “una máquina de propaganda que promueve desinformación bajo la influencia de uno de los competidores más importantes [de los Estados Unidos]”. Finalmente, existe la sospecha de que la aplicación Tiktok podría servir para espiar a los usuarios que la tuvieran instalada en su smartphone, motivo por el cual el Congreso estadounidense ya había decidido, en 2022, prohibir la aplicación en los dispositivos del gobierno.
Esta no es la primera vez en la que los Estados Unidos deciden avanzar en la prohibición de Tiktok en su territorio. En 2020, el entonces presidente Donald Trump firmó un decreto imponiendo sanciones económicas a Tiktok y Wechat, un servicio de mensajería instantáneo también de origen chino, siempre alegando razones de seguridad nacional. El efecto que este decreto hubiera tenido en la práctica habría sido el de efectivamente impedir el uso de Tiktok en los Estados Unidos. La sanción a Tiktok fue impugnada con éxito en sede judicial, por lo que no llegó a adquirir vigencia. El bloqueo a WeChat sufrió idéntica suerte. Finalmente, fue el propio presidente Biden quien, en 2021, decidió dar marcha atrás con las sanciones. También existieron intentos por parte de legislaturas estaduales de prohibir la actividad del gigante chino en sus territorios. El estado de Montana lanzó una prohibición en 2023 que no resistió el escrutinio judicial. El estado de Texas, en cambio, logró defender exitosamente en los tribunales una medida que obliga a toda agencia estatal en Texas a “prohibir a sus oficiales y empleados descargar o usar TikTok en cualquiera de sus dispositivos emitidos por el gobierno”.
Tiktok ya radicó una demanda impugnando la nueva ley sancionada por el Congreso de los Estados Unidos, alegando su inconstitucionalidad bajo la Primera Enmienda. La plataforma está lejos de ser la única que considera que la medida viola esta cláusula. Jameel Jaffer, director ejecutivo del Knight First Amendment Institute de la Universidad de Columbia, entiende que está en juego el derecho a la libertad de expresión de los millones de estadounidenses que postean y consumen videos en Tiktok cotidianamente.
Respecto del argumento relacionado con propaganda y desinformación, Evelyn Douek, profesora asistente de derecho de la Universidad de Stanford, ha manifestado que “es un principio fundamental de la primera enmienda que el gobierno no puede prohibir expresión sobre la base de que su contenido no le gusta, o por creer que convencerá a las personas de ideas que al gobierno no le gustan”.
Otra de las razones esgrimidas en justificación de la toma de esta medida es que, dada la estrecha vinculación que Tiktok tendría con el gobierno chino, éste podría hacerse de enormes volúmenes información acerca de gran cantidad de datos de los millones de ciudadanos americanos que la utilizan a diario, lo que supondría un problema de seguridad nacional. El problema de este argumento es que el gobierno chino no necesita de Tiktok para hacerse con esa información, ya que podría pagar para hacerse con ella de todos modos, dada la ausencia de una ley federal de protección de datos en los Estados Unidos. En ese sentido, los escépticos señalan que la sanción de una ley de esa característica sería una medida mucho más efectiva, pues protegería de los abusos en el uso de los datos personales cometidos no sólo por TikTok sino por cualquier otra empresa, de cualquier nacionalidad, y a la vez más proporcionada, porque se trata de un medio menos restrictivo de la libertad de expresión que la venta forzada de una compañía bajo amenaza de prohibición en la prestación de su servicio. La profesora Genevieve Lakier de la Universidad de Chicago, lo puso en estos términos: “es el peor medio imaginable para proteger la privacidad de los usuarios, porque cerrará una vibrante plataforma o requerirá su desinversión”.
El resultado del litigio, según los expertos, parece difícil de predecir, ante el desconocimiento de la evidencia que presentará el Gobierno en apoyo de sus razones. Es conocido el enorme peso que los tribunales de los Estados Unidos otorgan a las razones de seguridad nacional. Por otro lado, si Tiktok logra imponer el framing del caso como uno de libertad de expresión, la medida gubernamental deberá soportar un escrutinio constitucional muy exigente (escrutinio estricto o intermedio), muy difícil de satisfacer.
III. Unión Europea
Al otro lado del Atlántico, las amenazas de un baneo a TikTok se hicieron presentes. En líneas generales, el debate en torno a la prohibición de la plataforma china en la Unión Europea recorrió dos posturas: de la convicción de que los beneficios del baneo superaban a los riesgos de que TikTok funcione sin limitaciones, a la afirmación de que esos riesgos deberían ser mitigados a través de normativas menos restrictivas. Dos declaraciones de una misma funcionaria -valga la paradoja- sintetizan ambas perspectivas.
Cuando en marzo de 2023 la Comisión Europea y el Consejo de la UE (como ocurriera en Estados Unidos) prohibieron que su staff tuviera descargada la aplicación de TikTok en sus celulares, Dita Charanzová, vicepresidenta y responsable del área de ciberseguridad del Parlamento Europeo, dijo que “la ciberseguridad debe ser más importante que tener una aplicación de redes sociales en su teléfono.” Los argumentos en defensa de la medida también replicaron los esgrimidos en Washington: en ambos casos, la sospecha (no del todo infundada) de que la seguridad de los datos de los usuarios no estaba garantizada fue su piedra angular.
Un año después, la situación adquiriría un nuevo matiz a partir de que la Ley de Servicios Digitales (DSA, por sus siglas en inglés) comenzara a regir oficialmente en los Estados miembros de la Unión Europea. Desde entonces, Charanzová elegiría adoptar un tono terciador, dejando atrás las coincidencias con el caso norteamericano: “estamos en una situación diferente.” La diferencia que Charanzová resaltó, sin embargo, tenía que ver menos con las circunstancias materiales que con las jurídicas: “[En la Unión Europea] nos dimos cuenta de estos desafíos hace muchos años y por eso tenemos la Ley de Servicios Digitales, que obliga a las plataformas a comportarse de manera diferente.” Frente a los mismos problemas cibersecuritarios, la UE pasaría a contar con una alternativa a la del baneo: la regulación.
La entrada en vigencia de la DSA cambió el foco de la situación: ahora TikTok pasaría a ser investigada por posibles infracciones a la normativa en materia de protección de menores, transparencia en la publicidad, acceso a datos para investigadores, y gestión de contenidos dañinos y de diseño adictivo. La Comisión Europea dio inicio en febrero de 2024 a esta investigación formal con el fin de evaluar si TikTok había implementado medidas efectivas para mitigar los riesgos sistémicos asociados con su diseño, especialmente aquellos que podrían «afectar negativamente el bienestar físico y mental de los usuarios», así como «el respeto a la integridad de los menores». En la misma línea, la investigación puso el foco en la eficacia de las herramientas de verificación de edad de la plataforma china y su transparencia en la presentación de datos a investigadores.
Un segundo procedimiento formal fue abierto por la Comisión en abril a propósito del lanzamiento del “Programa de tareas y recompensas” de TikTok Lite en Francia y España. Este nuevo programa de TikTok, que incentiva a los usuarios con recompensas por realizar ciertas actividades en la plataforma, suscitó preocupaciones debido a su «potencial adictivo» y «la falta de una evaluación de riesgos adecuada previa a su implementación». La Comisión exigió a TikTok la presentación de un informe detallado sobre las medidas de mitigación de riesgos adoptadas, e indicó que podría imponer sanciones significativas en caso de que la empresa no cumpliera con las obligaciones establecidas.
Asimismo, “dada la imposibilidad de TikTok de presentar la evaluación de riesgos que debería haberse realizado antes del lanzamiento de TikTok Lite”, la Comisión Europea consideró seriamente imponer medidas provisionales consistentes en la suspensión del programa de recompensas. Este procedimiento eleva, al menos, dos críticas: por un lado, la medida prima facie de la suspensión parece ser desproporcionada – podrían imponerse medidas alternativas que no impliquen vedarle a los usuarios la posibilidad de compartir y recibir la información que circula en la plataforma, y que por ende no restrinjan su libertad de expresión. De todos modos, el problema de fondo que da lugar a estas medidas sería el meollo de la cuestión: las investigaciones de la Comisión parecen partir de la presunción de la culpabilidad de TikTok; de ahí que, primero, impongan una sanción (o adviertan que van a hacerlo) y, segundo, le exijan a la plataforma que -por ponerlo de algún modo- demuestre su inocencia (o, en todo caso, refute su culpabilidad).
Frente a la evidente instigación de la Comisión, TikTok decidió “suspender unilateralmente el “Programa de tareas y recompensas” de TikTok Lite en Francia y España por un período inicial de 60 días (…) y pausar el despliegue de TikTok Lite en otros Estados miembros de la UE.” Thierry Breton, Comisario de Mercado Interior de la UE, celebró la decisión: “Nuestros niños no son conejillos de indias de las redes sociales. La DSA garantiza la seguridad de nuestro espacio en línea de la UE”. De más está decir que poco tuvo de voluntaria la suspensión por parte de TikTok: es incuestionable que la presión regulatoria y la vigilancia estricta que la Unión Europea ejerce y ejerció fue un factor determinante.
Una reciente declaración de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, reanimó la incertidumbre que ya parecía haber comenzado a disiparse al declarar que una prohibición de TikTok en la UE “no está excluida.” Si la insinuación no fue por sí sola lo suficientemente confusa, las circunstancias en las que tuvo lugar tampoco fueron esclarecedoras: al momento de la declaración, von der Leyen se encontraba en la ciudad de Maastricht representando al Partido Popular Europeo en el marco de un debate a propósito de las elecciones del bloque regional en 2024.
No fueron pocos los mandatarios europeos que prefirieron no demorar sus respuestas a los dichos de la presidenta de la Comisión. Por lo pronto, el primer mandatario croata, Zoran Milanović, propuso un contrapunto por lo menos atendible al sugerir que los países de la UE deberían poder decidir autónomamente sobre una posible prohibición de TikTok: “¿Por qué deberíamos prohibirlo en Croacia, Hungría o Polonia si no queremos?” La inexistencia de una iniciativa para prohibir TikTok a nivel del bloque es acaso comprensible dada la falta de incentivos para la coordinación diplomática que eso requeriría. Y si bien podrían existir mecanismos institucionales para generarla, sería primero necesario resolver una cuestión de fondo: como advierte el periodista Pieter Haeck en un reciente artículo, “el problema con las sugerencias de una prohibición en toda la UE es que el bloque no tiene voz formal sobre las preocupaciones de seguridad nacional.”
IV. Conclusión
Como se expuso en los apartados anteriores, las medidas que los agentes estatales de los Estados Unidos y Europa llevaron adelante (o amenazaron con llevar adelante) contra TikTok fueron especialmente draconianas. Aunque en ambos casos habría sido posible pensar en medidas mucho menos limitativas de la libertad de expresión de los ciudadanos, las autoridades han optado por la amenaza de su suspensión o cierre. En el caso de los Estados Unidos, la sanción de una ley federal de protección de datos personales o de leyes que requieran una mayor transparencia de parte de las plataformas parecen medidas mucho más proporcionadas para lidiar con las dificultades reales que TikTok plantea. En Europa, llama la atención la dureza de las medidas que la Comisión Europea amenazó con tomar sin que haya concluido el proceso abierto contra la plataforma china.
Si bien en ambos casos las razones invocadas son diferentes, la excepcional dureza de las sanciones (o amenazas) parece indicar un trato diferente respecto de TikTok en relación con el usualmente dispensado a otras compañías. La desconfianza hacia China en los Estados Unidos viene apareciendo en forma expresa en intervenciones públicas de numerosos funcionarios gubernamentales y documentos oficiales hace varios años. En cuanto a Europa, algunas declaraciones de funcionarios refieren a China como un Estado que difunde desinformación (ver, por ejemplo, las de Josep Borrell aquí y aquí). No hay que olvidar que la adopción de la DSA y la Ley de Mercados Digitales (DMA, por sus siglas en inglés) es una fuerte apuesta política europea en un mundo multipolar, en tanto propone un modelo alternativo de relaciones entre la Unión y las grandes empresas tecnológicas, mayormente de capitales estadounidenses y chinos, a las que les impone onerosas obligaciones. En palabras de la Comisionada Ursula Von Der Leyen, la DSA se trata de “traer los valores europeos al mundo digital”.
Las amenazas de suspensión, venta forzada o prohibición de las operaciones de TikTok en Europa y Estados Unidos presentan un peligroso antecedente. La toma de medidas tan drásticas por parte de gobiernos democráticos de gran ascendencia en la comunidad internacional se está llevando adelante sin que medien justificaciones extremadamente convincentes de cara al público. Existe, además, el manto de sospecha de que las principales razones detrás de las sanciones podrían ser sino geopolíticas. Todo ello podría allanar el camino para que otros Estados –principalmente autoritarios– apelen a argumentos similares para restringir el acceso a la información de sus habitantes. De otro lado, como escribió Meredith Whittaker, investigadora y presidente de Signal Foundation, una eventual venta forzada de de TikTok en territorio estadounidense intensificaría la –ya enorme– concentración de empresas tecnológicas regidas por la ley de ese país y expuestas al control de ese gobierno. Todo ello en medio de un clima de particular hostilidad frente a la libertad de expresión en general y las plataformas en particular, y en tiempos de incertidumbre frente a un posible cambio de gobierno en ese país, elementos que no permiten ser optimistas respecto de la forma en la que el control sobre las plataformas será ejercido. En todo caso –sostiene la autora–, si TikTok promueve ciertos discursos y silencia otros, lo mismo puede decirse del resto de las plataformas. Lo seguro es que, con la prohibición, suspensión o venta forzada de TikTok, el ecosistema digital como lo conocemos ya no será el mismo y podría perder a uno de sus actores más vibrantes.